¿La ayuda humanitaria está causando una desviación del financiamiento para los Objetivos de Desarrollo Sostenible?

Por Towfiqul Islam Khan, Kazi Golam Tashfiq

27 de febrero de 2019

Este artículo examina cómo una mayor corriente de ayuda humanitaria ha influido en la conversación sobre el financiamiento para el desarrollo.

La arquitectura de la ayuda internacional ha experimentado transformaciones significativas en los últimos decenios. Esto sucede en medio de cambios en las ideas dominantes sobre desarrollo y las nuevas realidades mundiales. Esas mudanzas también han influido en los tipos de instrumentos utilizados, así como en la composición de la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD), a lo largo del tiempo. Después del año 2000, la configuración de la AOD estuvo determinada principalmente por los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), el alivio de la deuda y varias crisis humanitarias. Entre 2005 y 2010, la AOD se concentró en áreas como el crecimiento equitativo, el empoderamiento, los derechos humanos, el medio ambiente y el transporte.

El auge de la ayuda humanitaria

En el período posterior a 2010, tanto los costos de asistencia a refugiados en los países donantes como la ayuda humanitaria aumentaron considerablemente. En 2017, según el último Informe sobre la Ayuda Humanitaria Mundial, más de 201 millones de personas en 134 países necesitaron ayuda humanitaria. En respuesta a las crisis alrededor del mundo, la Organización de las Naciones Unidas hizo un llamamiento para que se prestara una ayuda sin precedentes de 22.500 millones de dólares en 2018. Este apoyo fue fundamental para salvar millones de vidas en todo el mundo. Al mismo tiempo, lamentablemente, se dispuso de menos recursos para actividades de cooperación para el desarrollo en los países en vías de desarrollo.

¿Qué tan grande es el impacto?

En 2015, la AOD alcanzó su máximo histórico, a pesar de las limitaciones presupuestarias de muchos países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Esto trajo esperanza, ya que el mundo se preparaba para adoptar una ambiciosa agenda de desarrollo global en forma de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Paralelamente, la Agenda de Acción de Addis Ababa (AAAA) reconocía la necesidad de recursos concesionales para financiar los ODS. Se pidió a los agentes pertinentes que coordinaran y movilizaran más recursos financieros. Pero entre 2015 y 2017, casi todo el aumento de la AOD se destinó a la ayuda humanitaria. La necesidad de apoyo humanitario se redujo en cierta medida en 2017. Sin embargo, entre los 17 principales proveedores de AOD, la ayuda que excluye asistencia humanitaria se había reducido a 10 proveedores. Por lo tanto, la AOD que excluye la ayuda humanitaria, se mantuvo casi sin cambios. De hecho, en el caso de los proveedores no pertenecientes al Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD), se produjo una fuerte disminución de AOD que excluye el apoyo humanitario.

¿Quién sufrió las consecuencias?

Con el fuerte aumento de la asistencia humanitaria en el total de la AOD, hay una mayor preocupación respecto a la ayuda asignable a los sectores del desarrollo (sector social, sector económico, sector productivo, multisectorial/transversal). La composición sectorial de la AOD revela que el aumento de la proporción de apoyo humanitario fue casi del 100% en el período comprendido entre 2015 y 2017. La consecuencia de este abrumador aumento de la ayuda humanitaria fue una disminución de AOD en otros sectores, como:

• infraestructura económica y servicios
• multi-sectores o sectores transversales
• y el sector de la ayuda a los productos básicos/asistencia general a los programas

La proporción de AOD asignada a los sectores de desarrollo se redujo del 76% al 70% desde 2010. Veamos el caso de África y Asia:

Para África, la proporción de ayuda humanitaria aumentó del 10% al 15,5% en el período comprendido entre 2005 y 2016. En el mismo período, el porcentaje correspondiente a Asia aumentó del 9,5% al 17,1%. Hubo un fuerte aumento de la ayuda humanitaria en países africanos como, por ejemplo, Zimbabue, el Sudán meridional y Nigeria, en 2016. Esto dio lugar a una importante disminución de AOD para el sector de infraestructura social y servicios y para el sector de infraestructura económica y servicios. La ONU reconoció este cambio en la composición de la ayuda. Como reacción, en su Informe del Equipo de Tareas Interinstitucional sobre la Financiación para el Desarrollo (2018), declaró que el desarrollo es la forma más eficaz de generar resiliencia. Subrayó que un real enfoque a largo plazo para atender las necesidades humanitarias debe incluir también inversiones en desarrollo en las causas de fragilidad.

¿Es el objetivo de la AOD engañoso para los ODS?

En 1969 los miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE aceptaron el objetivo de aumentar la AOD al 0,7% del ingreso nacional bruto (INB) de los proveedores. Esta meta no se alcanzó durante la era de los ODM ni, tal como parece, tampoco durante la actual era de los ODS. En 2017, la proporción del ingreso nacional bruto, la ayuda para todos los miembros del CAD en conjunto, pasó a ser de 0,31%. Un año antes era de 0,32%. Sólo cinco países miembros del CAD cumplieron la meta del 0,7%.

Por eso ha llegado el momento de replantearse la utilidad de la AOD como concepto. La Ayuda Programable País (APP) ha surgido como un concepto más útil para medir los recursos financieros recibidos por los países en desarrollo receptores. En lo que respecta a la APP, los miembros del CAD proporcionaron sólo el 0,1% del INB (figura 1). Además, la tendencia decreciente de la APP (como parte de la AOD) a los países menos desarrollados y a los pequeños Estados insulares en desarrollo suscita aún más preocupación. La reciente disminución de la APP (del 49% al 47% en 2016) se atribuye en gran medida a la sustitución de los costos de asistencia a refugiados en los países donantes por la AOD previamente programados a nivel de país por varios miembros del CAD.

Figure 1: APP como porcentaje del INB (2016)

Fuente: Estimación de los autores a partir de datos de la OCDE

¿Qué nos depara el futuro?

Parece que la ayuda humanitaria definitivamente está causando cierta desviación de la asistencia a los sectores en desarrollo. Los más afectados por este cambio son África y Asia. Estos continentes son los más necesitados de financiamiento para el desarrollo concesional. Dado el cambiante panorama mundial del financiamiento para el desarrollo, es urgente reevaluar los parámetros, así como los objetivos de la AOD. La OCDE tal vez desee considerar la APP como una medida adicional para la ayuda al desarrollo en el contexto de la financiación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Si la ayuda para los sectores en desarrollo sigue siendo insuficiente, los países en vías de crecimiento tendrán una capacidad de negociación limitada para acceder a otros recursos financieros de proveedores emergentes, como ser por ejemplo la Cooperación Sur-Sur. Esto puede socavar los resultados globales en materia de desarrollo a mediano plazo.

L’aide humanitaire entraîne-t-elle un détournement du financement pour les Objectifs de Développement Durable ?

Par Towfiqul Islam Khan, Kazi Golam Tashfiq

Le 27 février, 2019

Cet article examine comment un flux accru d’aide humanitaire a influencé la conversation sur le financement du développement.

L’architecture de l’aide mondiale a subi des changements importants au cours des dernières décennies, dans un contexte de changement des idées dominantes en matière de développement et de nouvelles réalités mondiales. Ces changements ont également influencé les types d’instruments utilisés, ainsi que la composition de l’Aide publique au développement (APD) au fil du temps. Après 2000, la configuration de l’APD a été principalement façonnée par les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), l’allégement de la dette, et diverses crises humanitaires. Entre 2005 et 2010, l’APD s’est concentrée sur des domaines tels que la croissance équitable, l’autonomisation, les droits de l’homme, l’environnement et les transports.

L’essor de l’aide humanitaire

Dans la période post-2010, les coûts de l’aide aux réfugiés dans les pays donateurs et de l’aide humanitaire ont augmenté de manière significative. En 2017, selon le dernier Rapport sur l’Aide Humanitaire Internationale, plus de 201 millions de personnes dans 134 pays ont eu besoin d’aide humanitaire. En réponse aux crises dans le monde, les Nations unies ont demandé une aide sans précédent de 22,5 milliards de dollars en 2018. En même temps, il est regrettable que les ressources disponibles pour les activités de coopération au développement dans les pays en développement aient diminué.

Quelle est l’ampleur de l’impact ?

En 2015, l’APD a atteint son plus haut niveau historique malgré les contraintes budgétaires de nombreux pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Cela a suscité de l’espoir, alors que le monde se préparait à adopter un agenda de développement mondial ambitieux sous la forme des objectifs de développement durable (ODD). Parallèlement, le programme d’action d’Addis-Abeba (AAAA) a reconnu la nécessité de disposer de ressources concessionnelles pour financer les ODD. Les acteurs concernés ont été invités à coordonner et à mobiliser des ressources financières supplémentaires. Mais entre 2015 et 2017, la quasi-totalité de l’augmentation de l’APD a été consacrée à l’aide humanitaire. Le besoin d’aide humanitaire a quelque peu diminué en 2017. Cependant, parmi les 17 plus grands fournisseurs d’APD, l’aide hors assistance humanitaire était tombée à 10 fournisseurs. L’APD hors aide humanitaire est donc restée pratiquement inchangée. En fait, pour les fournisseurs qui ne font pas partie du Comité d’aide au développement (CAD), l’APD hors aide humanitaire a connu une forte baisse.

Qui en a subi les conséquences ?

Avec la forte augmentation de l’aide humanitaire dans le total de l’APD, on s’inquiète davantage au sujet de l’aide allouée aux secteurs du développement (secteur social, secteur économique, secteur de production, secteur multisectoriel/transversal). La composition sectorielle de l’APD montre que l’augmentation de la proportion de l’aide humanitaire a été de près de 100 % au cours de la période allant de 2015 à 2017. La conséquence de cette augmentation accablante de l’aide humanitaire a été une diminution de l’APD dans d’autres secteurs, tels que :

• les infrastructures et les services économiques,
• les secteurs multisectoriels ou transversaux
• et le secteur de l’aide aux produits de base et des programmes généraux d’assistance.

La proportion de l’APD allouée aux secteurs du développement est passée de 76 % à 70 % depuis 2010. Examinons le cas de l’Afrique et de l’Asie :

Pour l’Afrique, la proportion de l’aide humanitaire est passée de 10 % à 15,5 %, sur la période 2005-2016. Pendant la même période, le pourcentage pour l’Asie est passé de 9,5 % à 17,1 %. En 2016, l’aide humanitaire a fortement augmenté dans des pays africains tels que le Zimbabwe, le sud du Soudan et le Nigeria. Cela a entraîné une diminution importante de l’APD destinée au secteur des infrastructures sociales et des services et au secteur des infrastructures économiques et des services. Les Nations unies ont reconnu ce changement dans la composition de l’aide. En réponse, dans le rapport du Groupe de réflexion interinstitutions sur le financement du développement (2018), elles ont déclaré que le développement est le moyen le plus efficace de développer la résilience. Elles ont souligné qu’une approche à plus long terme pour répondre aux besoins humanitaires doit également inclure des investissements de développement dans les causes de la fragilité.

L’objectif de l’APD pour les ODD est-il trompeur ?

En 1969, les membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE ont accepté l’objectif de porter l’APD à 0,7 % du revenu national brut (RNB) des fournisseurs. Cette cible n’a pas été atteinte à l’époque des OMD ni, semble-t-il, à l’époque actuelle des ODD. En 2017, la part du revenu national brut, soit l’aide pour tous les membres du CAD réunis, est passée à 0,31 %. Un an plus tôt, elle était de 0,32 %. Seuls cinq pays membres du CAD ont atteint l’objectif de 0,7 %.

Il est donc temps de repenser l’utilité de l’APD en tant que concept. L’aide programmable par pays (APP) est apparue comme un concept plus utile pour mesurer les ressources financières reçues par les pays en développement bénéficiaires. En ce qui concerne l’APP, les membres du CAD n’ont fourni que 0,1 % du RNB (figure 1). En outre, la tendance à la baisse de l’APP (dans le cadre de l’APD) en faveur des pays les moins avancés et des petits États insulaires en développement est encore plus préoccupante. Le récent déclin de l’APP (de 49 % à 47 % en 2016) est largement imputable au remplacement des coûts de l’aide aux réfugiés dans les pays donateurs par l’APD précédemment programmés au niveau national par plusieurs membres du CAD.

Figure 1: APP en pourcentage du RNB (2016)

Source: Estimation des auteurs basée sur les données de l’OCDE

Que nous réserve l’avenir ?

Il semble que l’aide humanitaire entraîne définitivement un certain détournement de l’aide aux secteurs en développement. Les plus touchés par ce changement sont l’Afrique et l’Asie. Ces continents sont ceux qui ont le plus besoin de financement pour le développement concessionnel. Étant donné l’évolution du paysage mondial du financement du développement, il est urgent de réévaluer les paramètres ainsi que les objectifs de l’APD. L’OCDE pourrait considérer l’APP comme une mesure supplémentaire d’aide au développement dans le cadre du financement des objectifs de développement durable. Si l’aide aux secteurs du développement reste insuffisante, les pays en développement auront une capacité de négociation limitée pour accéder à d’autres ressources financières provenant de fournisseurs émergents, par exemple la coopération Sud-Sud. Cela pourrait compromettre les résultats du développement mondial à moyen terme.